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治愈巨災之殤:巨災保險的三個試點樣本
[作者:今日保    時間:2019-6-19 13:13:44]

  “十,九,八,七,六,五,四,三,二,一。”6月17日22時55分,四川成都高新區發出十秒倒計時后,發出了地震警報。
  面對地震,預防機制在前,這次地震,成都提前61秒收到預警,電波比地震波更快速,實現了能預防。

  根據中國地震臺網測定,四川宜賓市長寧縣發生6.0級地震,震源深度16千米,后又發生多次余震。據應急管理部官方微博消息,截至6月18日8時30分,地震已造成12人死亡,125人受傷。目前救援正在進行中。

  在這次地震的后端,巨災保險則成為了能夠治愈巨災之殤的一顆“藥”。

  地震頻發的宜賓市早在2015年即引入地震巨災保險機制,成為四川省第一批試點,該機制將對在地震中受損的房屋進行保險賠付。

  值得關注的是,與地震巨災險相配合的上海保險交易所地震巨災保險運營平臺亦在此次地震中發揮了作用。

  有數據披露:四川宜賓長寧地震受損地區有20萬戶房屋納入中國城鄉居民住宅地震巨災保險的保障范圍,先后50余家保險公司展開查勘理賠和抗震救災工作。

  中國乃世界上自然災害最嚴重的少數幾個國家之一,建立完善的巨災保險制度無論對社會還是對保險行業均有重要蘊意。

  本文初步梳理了全球主流巨災保險模式,及中國巨災保險試點境況,希冀結合國情和各地巨災風險特點,及總結試點經驗,啟迪中國巨災保險制度建設,做好頂層設計。

  這亦是保險發揮防災減災、分散災害風險、提供災后損失補償等功能的用武之地。

  01

  巨災保險的三個中國樣本

  巨災保險在不斷破題。

  5月9日,湖北省財政廳會同省農業農村廳等部門印發了《湖北省巨災保險試點方案(試行)》的通知:決定從今年開始在武漢、十堰、黃岡和恩施試點巨災保險。

  由政府全額為轄區居民購買保險,對因暴雨、洪澇災害造成的人身傷亡(失蹤)、農房倒損、大宗農產品絕收或死亡,以及政府可能面臨的巨額財政支出給予基本經濟補償。

  巨災保險制度建設是一項系統性的復雜工程。

  目前,各國還沒有統一的模式,中國自然災害種類繁多,地區間差異較大,巨災保險模式不可能搞“一刀切”。自2014年5月深圳率先開展巨災保險試點以來的5年間,國內各地因地制宜,巨災保險涌現出相對成熟的多種模式。

  巨災保險已經形成了幾組相對成熟的多種模式,有三種模式為代表:

  四川模式

  試點情況:中國地震巨災保險開始于1951年,后因歷史原因一度停滯,經歷了較為曲折的發展過程。2013年9月,原中國保監會已經批準云南省開始試點地震巨災保險,但直到2015年8月,云南省大理州政策性地震指數保險才真正落地。

  2015年5月,《四川省人民政府辦公廳關于印發四川省城鄉居民住房地震保險試點工作方案的通知》下發,四川省成為全國首個以省為單位開展的巨災保險試點,被稱為巨災保險的“四川模式”。

  四川模式是我國巨災保險“住宅地震型”試點,由四川省居民自主投保、各級財政補貼、賠付到戶。2015年11月起,四川省先后在樂山、宜賓、綿陽、甘孜4個市(州)試點城鄉居民住宅地震巨災保險。

  2016年5月,原中國保監會、財政部關于印發《建立城鄉居民住宅地震巨災保險制度實施方案》,地震巨災保險全國模式出臺。

  保險方案:將地震造成的城鄉居民住宅損失,按照“風險共擔、分級負擔”的原則分擔。損失分層方案設定總體限額,由投保人、保險公司、再保險公司、地震巨災保險專項準備金、財政支持等構成分擔主體。

  投保人是地震巨災保險產品的購買者,以自留的方式承擔小額度的第一層損失。

  經營地震巨災保險的保險公司,承擔地震巨災保險自留保費所對應的第二層損失。

  參與地震巨災保險再保險經營的再保險公司,承擔地震巨災保險分入保費對應的第三層損失。

  地震巨災保險專項準備金按照相關部門的具體管理辦法提取,以專項準備金余額為限,承擔第四層損失。

  當發生重大地震災害,損失超過前四層分擔額度的情況下,由財政提供支持或通過巨災債券等緊急資金安排承擔第五層損失。

  在第五層財政支持和其他緊急資金安排無法全部到位的情況下,由國務院保險監督管理機構會同有關部門報請國務院批準,啟動賠付比例回調機制,以前四層分擔額度及已到位的財政支持和緊急資金總和為限,對地震巨災保險合同實行比例賠付。

  寧波模式

  試點情況:浙江省寧波市是全國首批巨災保險試點城市之一,于2014年11月建立了公共巨災保險制度。在三年試點工作結束后,2018年起進入正式實施階段。

  試點首年,由寧波市政府出資3800萬元向保險機構投保了總保額6億元的自然災害險,2016年和2017年每年保費增加到5700萬元,總保額增加到7億元,其中,6億元為自然災害險,1億元為公共安全險。

  寧波巨災保險受災群眾普遍受益,社會各界充分肯定。第三方評估機構進行的績效評估結果顯示,83.7%的受災群眾對公共巨災保險實施效果感到滿意。因此,寧波公共巨災保險制度也被國內一些專家學者譽為公共巨災保險的“寧波樣本”。

  試點期間,寧波先后經歷了“燦鴻”“杜鵑”“莫蘭蒂”等臺風災害,累計向16.8萬戶(次)居民家庭支付救助賠款9521萬元。

  保險方案:全國率先建立財產和人身傷亡相結合的公共巨災保險制度,為全市1000萬城鄉居民及外來人口提供保障。試點期間,居民住房因臺風、龍卷風、雷擊、暴雨等自然災害進水20厘米以上或房屋損毀的,可獲得500元至2000元不等的救助賠款。

  如造成人員傷亡的,保險公司賠付1萬元至10萬元。全面實施以后,自然災害保險和公共安全保險的人身傷亡撫恤賠付最高金額提高一倍到20萬元。住房進水賠付標準,增加了住房進水水位超過150公分每戶賠付3000元的標準。把每戶年度累計賠付最高2000元提高到3000元。

  寧波巨災保險的搶眼之處在于其使用了地理測繪技術,解決了大面積災害出現時的定損和理賠難題

  云南模式

  試點情況: 2015年,云南省大理州政策性地震指數保險落地,這是我國首款“指數型巨災保險”。這一保險由大理州政府統一投保,將地震指數保險啟動賠付震級設置為5.0級,并以每0.5級為一檔,進行差異化賠付。

  保險方案:云南省大理白族自治州政策性農房地震保險試點自2015年8月20日啟動,為全州境內因5級(含)以上地震造成的農村房屋直接損失和城鎮居民死亡提供了風險保障。保費全部由政府財政承擔,其中,省級財政承擔60%,州縣級財政承擔40%。

  廣東省巨災指數保險從2016年在粵東西北湛江、韶關、梅州、汕尾、茂名、汕頭、河源、云浮、清遠、陽江等10個地市開展試點,由省市兩級財政配套出資,按照省級與地市3∶1的比例分擔,超過3000萬元的部分由地市承擔。

  按照“一市一方案”的原則,承保公司針對當地的特點和地市政府的需求,量身定制個性化的保險方案。保險責任范圍為發生頻率較高的臺風、強降雨以及破壞力較強的地震,進行分層賠付。

  2016年,黑龍江省啟動農業財政巨災指數保險試點,覆蓋了28個貧困縣干旱、低溫、強降水及洪水等常見農業災害。

  試點險種包括干旱指數保險、低溫指數保險、降水過多指數保險和洪水淹沒范圍指數保險。針對各縣不同災害類型,設置了高、低兩個賠付標準,分別對應百年一遇和六年一遇災害,確保普通災害下仍有一定保險賠付。

  同時,依據氣象監測數據,當災害程度超過設定閾值后,保險公司按合同約定將賠款支付到省財政指定賬戶,作為救災資金的補充統籌使用。

  與傳統的損失補償型保險產品不同,巨災指數保險賠付觸發機制基于氣象、地震等部門發布的連續降雨量、臺風等級、地震震級等參數作為觸發條件。當這些客觀參數達到設定閾值時,保險公司無需查勘定損即可按照合同約定,將保險賠付資金支付給被保險人。

  意義和挑戰:指數保險克服了傳統巨災保險所面臨的信息不對稱問題;減少了傳統保險的道德風險和逆向選擇等問題;也免去了災后大工作量理賠查勘過程與成本,避免了在核災過程中保戶與保險公司間的爭議。

  但指數保險的保險賠付并不以被保險人的實際損失作為基礎,這樣就有可能出現損失補償與實際損失不匹配的基差風險,影響其巨災風險轉移作用的發揮。

  02

  巨災保險三種國際模式

  縱觀世界發達國家和地區實施巨災保險的具體情況,總體而言可分為三種巨災保險模式,分別是商業化運作、政府主導以及政府與保險公司聯合模式。

  商業化運作模式利用市場進行巨災保險交易,政府不干預,商業保險公司是保障主體;政府不對巨災保險的提供進行任何的強制性規定,不參與經營管理、不承擔保險責任、不提供再保險支持。 

  洪水是英國最主要的自然災害。在政府大力支持下,英國保險業在1960年推出包含洪水保險的商業財產保險,成為英國非工程防洪措施的重要組成部分。

  英國洪水保險的市場化程度很高,政府不參與洪水保險的日常運營和管理,不承擔有關風險。政府的責任主要是通過加大防洪投入力度,興建洪水防御工程、提供洪災風險評估、災害預警、氣象研究資料等相關公共品來降低洪水風險,使洪水風險具有一定的可保性,這是商業保險公司愿意承擔洪水風險的最主要原因。

  同時,英國十分發達的保險和再保險體系,為洪水保險的有效運行提供了必要保證。

  英國保險業把洪水風險納入標準住宅及小企業房屋財產險保單的責任范圍內,投保人可任意選擇保險公司投保,保險公司通過再保險進一步分散風險。英國保險業認為,在標準財險保單中承保洪水風險,有助于在更為廣泛的保險集合體中分散風險,從而將保險成本維持在盡可能低的水平上。

  英國的洪水保險具有“捆綁式”和“強制性”兩大特征。“捆綁”是把包含洪水在內的所有自然災害風險捆綁到一個保單中,顧客購買住宅保險時必須購買全部險種,不能因為當地洪災風險低而剔除洪水保險。

  “強制”是業主只有購買了住宅保險才能獲得抵押貸款擔保。這使得洪水風險可以在所有住宅投保人中進行分散,從而使單個家庭購買洪水保險的支出大大降低。

  美國加州地震保險:政府主導模式

  政府主導模式下,政府籌集資金并采取強制性或者半強制直接提供巨災保險;通過頒布法律強制居民購買保險,或者通過費率補貼的形式半強制購買巨災保險;再保險由政府全力承擔。 

  加州是美國地震災害的重災區,美國歷史上十個最大的地震中90%發生在加州。

  在1994北嶺大地震之前,美國的地震保險均由商業保險公司進行市場化運作。北嶺地震導致了美國有史以來最大的人員傷亡和經濟損失,保險公司受理了超過30萬件索賠,支付的賠款遠超過去30年收取保費的總和。巨額賠付使得商業保險公司的地震保險經營陷入困境,十幾家保險公司因此破產,其余的紛紛退出,或大幅度提高費率,地震保險市場嚴重失靈,供求矛盾突出。

  許多家庭由于得不到地震保險保障,無法申請購房和重建資金的銀行貸款,嚴重滯延了加州的經濟復蘇。為此,加州政府重新考慮地震保險制度建設問題,也由此催生了加州地震保險制度。

  1996年加州通過法案,成立加州地震保險局(California Earthquake Authority,CEA),該組織的性質十分特殊,既不屬于政府部門,也不屬于商業保險機構,是政府主導下的具有公共部門色彩的公司化組織。

  CEA屬地方性保險,加州政府參與部分支付,聯邦政府不參與。CEA提供地震保險,且發行和接受面向住宅市場的地震保險債券。CEA 提供的地震保險占加州地震保險業務的70%。

  在地震風險的分散機制方面,CEA根據地震造成的不同規模經濟損失劃分為以下幾個層次的責任風險分擔:由商業保險公司直接承擔的保險賠償金額不超過10億美元。

  當賠償金額介于10億至40億美元之間時,CEA首先使用基金的經營盈余進行支付,盈余不足時則向保險公司進行最多為30億的攤派。

  賠償金額為40億至60億美元時,再保險公司需承擔20億美元。達到70億或85億美元的賠償金額時,CEA可向資本市場發行分別為10億或15美元額度的政府債來補償地震造成的經濟損失。

  累積賠償金額達到85億美元或以上部分,CEA則再次向商業保險公司攤派最高20億美元的資金。

  日本地震保險:政府險企聯合模式

  政府與保險公司聯合模式下,政府和市場共同參與。商業保險公司進行商業化運作,政府提供政策支持和制度保障,并對巨大的災害風險進行分擔。政府和商業保險公司可以充分發揮各自優勢,相互協作,共同建立和保障巨災保險市場的有效運行。 

  日本地震保險是典型的政府與保險公司聯合模式。

  日本位于環太平洋火山地震帶,地質構造十分不穩定,是地震多發國家。

  早在1881年,日本政府就開始了地震保險制度的研究,并提出了具體的方案,但由于各種原因,導致計劃擱置。

  1923年,日本神奈川縣發生7.9級“關東大地震”,死亡和失蹤人數超過14萬,房屋損毀達44萬間,經濟損失大約300億美元。

  “關東大地震”之后,地震保險制度問題再次被提上議事日程,分別于1934年、1949年、1953年和1963年制定了《地震保險制度綱要》、《地震保險法綱要》、《地震保險實施綱要》和《地震保險承擔綱要》。由于種種原因,地震保險制度仍未能順利落地。

  真正推動日本地震保險制度建設實質性進步的是1964年的新瀉7.5級地震,日本政府設立“地震保險專門委員會”,全方位論證地震保險制度建設的相關問題。

  1966年,即新瀉大地震之后的第二年,日本推出了《地震保險法》和《地震再保險特別會計法》,標志著日本地震保險制度的確立。同年6月1日開始全面推廣地震保險。

  日本地震保險由保險公司承保,然后由保險公司向政府和其他保險公司安排再保險。日本的巨災保險是典型的政府與保險公司聯合模式,是以政府的再保險為前提的公益性保險。

  具體而言,日本商業保險公司收到地震險保費,將其全部注入日本再保險公司 (JERC),JERC再將其中的超額部分分給日本政府,由日本政府承擔超額風險。

  根據日本地震保險制度規定,如果日本商業保險公司因地震導致的損失金額在1150 億日元以下的部分由商業保險公司承擔100%的賠付責任;損失金額在1150億至19250 億日元之間,則由商業保險公司與政府各承擔50%; 損失金額在19250億日元以上,則由政府承擔95%賠付責任,商業保險公司只承擔5%。

  03

  巨災保險中國路徑

  巨災保險制度,是指對因發生地震、臺風(颶風)、海嘯、洪水等自然災害或重大人為災難,可能造成巨大財產損失和嚴重人員傷亡的風險,通過保險形式,給予分散風險的制度安排。巨災保險是巨災風險管理中的重要經濟手段。

  巨災的顯著特點是發生的頻率很低,但一旦發生,其影響范圍之廣、損失程度之大,一般超出人們的預期,由此累計造成的損失往往超過了承受主體的實際承受能力,并極可能最終演變成承受主體的滅頂之災。

  目前,國際上對巨災風險還沒明確統一的定義,各國基本上都根據本國實際情況對其進行定義和劃分。例如:美國保險服務局(ISO)以定量的方法以1998 年的物價水平為依據,將巨災風險定義為:引起至少2500萬美元被保險財產損失并影響許多財產和意外險保戶和保險公司的事件。

  瑞士再保險則將風險具體地劃分為自然災害和人為因素兩種情況,并自1970年以來,每年根據美國的通貨膨脹率公布全世界的巨災風險損失。

  由于各國的經濟發展水平和巨災風險概率存在較大的差別,各國巨災風險管理水平和體系也存在很大的不同。通常來說,經濟水平較高、巨災發生頻率較高的國家,巨災風險管理水平較高,例如,美國、日本、新西蘭等國的風險管理體系相對比較完善。

  我國巨災保險起步較晚,目前仍然處于試點階段。

  2008年汶川大地震造成直接經濟損失8451億元,保險只賠付了20多億元,占比僅為0.2%,而發達國家這一比例大多超過30%。汶川大地震引發了國內社會對巨災保險的關注和思考。

  2013年,黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在保險業方面提出“完善保險經濟補償機制,建立巨災保險制度”。

  2014年,國務院《關于加快發展現代保險服務業的若干意見》提出:建立巨災保險制度。圍繞更好保障和改善民生,以制度建設為基礎,以商業保險為平臺,以多層次風險分擔為保障,建立巨災保險制度。研究建立巨災保險基金、巨災再保險等制度,逐步形成財政支持下的多層次巨災風險分散機制。鼓勵各地根據風險特點,探索對臺風、地震、滑坡、泥石流、洪水、森林火災等災害的有效保障模式。制定巨災保險法規。建立核保險巨災責任準備金制度。

  2014年5月,深圳市成為我國第一個開始巨災保險試點的城市,此后寧波、云南、四川、廣東、湖南、河北、黑龍江等地相繼開展巨災保險試點工作。

  經過五年的不懈努力,中國巨災保險試點取得了不小的成績,積累了豐富的試點經驗,建立了相對成熟的經營模式,但難免還存在諸多問題。 

  如:我國至今未形成一套完整的巨災保險體系,巨災保險雖然經過多年的探索,發展依然較慢;臺風、干旱、洪水等單個災害的保險險種推廣難度大;長期以來,社會公眾在災害救助方面過分依賴政府,也在一定程度上阻礙了巨災保險的發展。

 
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